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《公务员法》释义:附则

来源:中国人大网     发布时间:2014-03-04     字体大小:[大] [中] [小]

  一般来说,“附则”规定的是杂项条款,一般包括法律中涉及的名词或术语的解释,关于法律适用范围的参照扩大或排除,关于制定实施办法的授权,关于法律的施行时间等等。本章共三条,对领导成员概念作出了解释,并规定了本法施行的时间。

  第一百零五条 本法所称的领导成员,是指机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员。

  【释义】本条是对领导成员概念的解释。

  一、“领导成员”的概念及其与其他概念的联系与区别

  本条中的“机关”是指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门,县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委及其工作部门,乡镇党委和政府,以及各级人民法院、各级人民检察院。所谓“领导成员”或“机关的领导人员”,即上述机关领导班子组成人员。“机关的内设机构”指上述机关内部的职能机构。以国家发展和改革委员会为例,该委员会为国务院组成部门,属于本条中的机关,根据国务院制定的《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》,国家发展和改革委员会设26个职能机构,这26个司局级单位即为国家发展和改革委员会的内设机构。所谓“机关内设机构担任领导职务的人员”,是指机关内设机构中按照职数和本法的规定任命为领导职务的实行委任制的公务员。

  本法中与“领导成员”相关的概念有“领导职务”公务员、“选任制”公务员及“委任制”公务员等,需要注意它们之间的联系与区别。“领导职务”公务员范围最大,既包括领导成员(或称机关的领导人员),又包括机关内设机构担任领导职务的人员;既包括选任制公务员,又包括委任制公务员。“领导成员”与“选任制”公务员最为接近,但范围又不完全相同。“选任制”公务员是指机关领导人员中经过人民代表大会及其常委会选举、决定任命以及以其他以选举的方式产生的领导人员。“领导成员”既包括选任制公务员,还包括机关领导班子中由上级任命的领导成员。例如国务院某组成部门的副部长是由国务院任命的,属于该部的领导成员,但不属于选任制的公务员。

  二、本法中涉及对领导成员的有关规定

  本法中涉及对领导成员的规定,主要包括以下几个方面:

  1.关于领导成员对本法的适用,本法第三条中规定,法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督另有规定的,从其规定。

  2.对领导成员的考核,本法第三十五条中规定,对领导成员的定期考核,由主管机关按照有关规定办理。

  3.关于领导成员实行任期制,本法第三十八条中规定,领导成员职务按照国家规定实行任期制。

  4.关于领导成员的转任,本法第六十五条中规定,对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。

  5.关于领导成员辞去公职,本法第八十条中规定,领导成员辞去公职的申请,任免机关应当自接到申请之日起九十日内予以审批。

  6.关于领导成员辞去领导职务,本法第八十二条中规定,领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。

  7.关于领导成员离职后从业的限制,本法第一百零二条中规定,公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

  第一百零六条 法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理。

  【释义】本条是对特定的事业单位参照本法管理的规定。

  一、本条规定的目的

  随着行政管理专业性、技术性的日益加强,现有的行政机关难以满足行政管理的需要,并且什么事都由行政机关来管,一是未必都能管好,二是未必成本更低、更有效率。授权非行政机关行使公共事务管理职能的情况,在现代社会中是普遍的。目前,我国实际中存在一些法律、法规授权从事公共事务管理职能活动的事业单位,从其履行职能的性质看,其行使的实际上就是行政管理权,但使用的是事业编制和事业经费。例如,2003年4月26日十届全国人大常委会第二次会议通过的全国人大常委会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定规定:“由国务院依照现行《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》和其他有关法律的规定,确定中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责。”从管理的需要出发,对于这类单位的工作人员,可以参照公务员法的有关义务、权利及人事管理规定。

  二、“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位”的条件

  根据国务院制定的事业单位登记管理暂行条例,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据该条例的规定,事业单位依法举办的营利性经营组织,必须实行独立核算,依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。

  根据行政法的基本原则和一般原理,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的事业单位应当具备一定的条件:第一,被授权的事业单位应与所授权行使的行政职能无利害关系;第二,被授权的事业单位应具备了解和掌握与所行使的行政职能有关的法律、法规和有关专业知识的工作人员;第三,被授权组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件;第四,对于某些特别行政职能,被授权的事业单位还应具备某些特别的条件,如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求。

  三、参照本法规定进行管理的事业单位的认定

  目前,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位情况较为复杂,既包括证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行业监督管理委员会、国家电力监管委员会等,又包括渔业法规定的县级以上人民政府渔业行政主管部门所属的渔政监督管理机构等,是否需要统一参照本法的规定,本法未作明确规定,需要根据各单位的具体情况,经过有权机关进行审批。

  第一百零七条 本法自2006年1月1日起施行。全国人民代表大会常务委员会1957年10月23日批准、国务院1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》同时废止。

  【释义】本条是关于本法实施日期及有关法律决定、行政法规的废止的规定。

  一、本法的施行时间

  所谓法律的施行时间即法律的生效时间。我国立法法第五十一条规定:“法律应当明确规定施行日期。”法律中明确规定法律的生效时间,一般涉及到法律有无溯及力的问题。法律的溯及力就是新法律施行后,对生效前发生的事件和行为是否适用新法的问题。如果适用,就是具有溯及力;如果不适用就是不具有溯及力。如果具有溯及力,法律要明确规定适用原则,如“从旧兼从轻”的原则。一般法律没有溯及力,这种不溯及既往的原则为各国立法所共同遵循的通例。本法也适用这一原则。

  法律实施和公布是不同的概念。法律的公布是指由特定机关将通过的法律向全社会予以公告,法律的施行则是指法律开始生效。法律从何时开始生效,一般根据该项法律的性质和实际需要来决定,通常有三种方式:

  第一种是法律条文中明确规定自公布之日起施行。这种方式在我国立法中曾较多地运用,但近年来逐渐减少,主要适用于对法律、法规的修订或者法律、法规较少涉及公民权利义务的情形。如九届全国人大常委会第二十四次会议审议通过的《关于修改<中华人民共和国工会法>的决定》等,即是采取这种方式。

  第二种是法律公布后先予试行或暂行,而后由立法部门加以补充完善,再通过为正式法律,但在试行期间,该法律也具有约束力。如环境保护法(试行)(1979年)、森林法(试行)(1979年)、食品卫生法(试行)(1982年)、民事诉讼法(试行)(1982年)、全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定(1984年)、企业破产法(试行)(1986年)和村民委员会组织法(试行)(1987年)。这一方式主要是在改革开放初期,立法经验较少时为立法机关所采用。近年来这种方式在全国人大及其常委会的立法中已不再使用,而上述“试行”的法律大多数已被修订。

  第三种是法律公布后并不立即生效施行,经过一定时期后才开始施行,法律中明确规定生效施行的日期。这是近年来我国在制定新法时使用的主要方式。根据本条的规定,本法自2006年1月1日起施行,采用的也是这种方式。本法采用这种方式的原因,一方面在于法律公布后一段时间施行,可以有比较充分的时间大力宣传法律,使各级机关和公务员以及其他公民、组织学习和掌握这部法律中的一系列规定,待法律施行时使法律能够得到切实地执行,维护法律的尊严。另一方面,本法中一些规定还比较原则,需要国务院及公务员主管部门制定一系列的实施细则、实施办法和配套措施,为今后很好地贯彻实施这部法律打下扎实的基础,为此也要留有一定的时间。

  二、关于有关决定和法规的废止

  根据本法的规定,本法生效时,全国人民代表大会常务委员会1957年10月23日批准、国务院1957年10月26日公布的国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定、1993年8月14日国务院公布的国家公务员暂行条例同时废止。

  1957年《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》对国家行政机关工作人员奖励和处分的情形、方式,奖惩的权限和程序均作出了规定,长期以来对国家行政机关工作人员的管理发挥了重要作用。但由于制定时间较早,“奖惩暂行条例”在用语表述及有关规定方面,均需作出调整和修改,以适应公务员制度的建立以及改革开放、发展社会主义市场经济和转变政府职能的新形势的要求。1993年国务院制定了国家公务员暂行条例,对国家公务员的纪律和奖惩作出了全面的规定。但“奖惩暂行规定”在本法生效前,多年来一直是有效的。这主要是由于“奖惩暂行规定’,虽是由国务院制定和公布的,但在法律程序上是经全国人大常委会批准的,从法律位阶上,与由全国人大及其常委会制定的法律属于同一位阶,因此,不能因国务院制定的国家公务员暂行条例的施行而被废止,对“奖惩暂行条例”的废止仍应由其原批准机关即全国人大常委会决定。鉴于公务员法对公务员的奖惩作出了全面的规定,可以完全替代“奖惩暂行条例”的规定,因此,本法中明确规定废止该规定。

  1993年国务院制定的国家公务员暂行条例,标志着我国公务员制度的建立。随着我国人事制度的改革和发展,制定公务员法的条件已经成熟。本法沿用了暂行条例的基本框架,对公务员管理的主要方面和环节作出了规定,本法施行后,暂行条例的规定不再适用。